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제주특별자치도 - 토석채취 면적 확대를 위한 토석채취 변경허가의 허가권자(「산지관리법」 제25조제1항 등 관련)

본문

1. 질의요지
「산지관리법」 제25조제1항제2호에 따라 국유림이 아닌 산림의 산지에서 토석채취 면적이 10만 제곱미터 미만인 경우에 해당하여 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 토석채취허가(이하 “종전 허가”라 함)를 받은 자가 같은 법 시행령 별표 8 제3호마목에 따라 종전 허가를 받은 지역에 연접하여 토석채취허가(각주: 「산지관리법 시행령」 별표 8 제3호마목에 따라 토석채취 면적을 5만 제곱미터 미만의 범위에서 확대하기 위하여 변경허가를 받으려는 경우로서, 토석채취 면적 확대에 따라 토석채취허가 면적도 확대되는 경우를 전제함)를 받으려는 경우로서, 허가를 받게 되면 종전 허가 면적의 100분의 20 범위에서 채취 면적이 확대되어 종전 토석채취 면적과 확대하려는 토석채취 면적의 합(이하 “채취 면적의 합”이라 함)이 10만 제곱미터 이상이 되는 경우, 같은 법 제25조제1항제1호에 따라 시ㆍ도지사(각주: 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ도지사 또는 특별자치도지사를 말하며, 이하 같음)의 허가를 받아야 하는지 아니면 종전 허가를 한 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아야 하는지?
2. 질의배경
  제주특별자치도는 위 질의요지에 대한 산림청의 회신 내용에 이견이 있어 법제처에 법령해석을 요청함.

3. 회답
  이 사안의 경우 「산지관리법」 제25조제1항제1호에 따라 시ㆍ도지사의 허가를 받아야 합니다.

4. 이유
  「산지관리법」 제25조제1항 및 같은 항 각 호에서는 토석채취 면적이 10만 제곱미터 이상인지 여부에 따라 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 토석채취허가를 받아야 하고, 허가받은 사항을 변경하려는 경우에도 또한 같다고 규정하고 있는바, 해당 조항은 토석채취허가의 채취 면적을 기준으로 하여 관할권자 자체를 구분한 것으로서, 이 사안과 같이 변경허가를 통해 채취 면적의 합이 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 관할 범위인 10만 제곱미터 이상이 되는 경우에는 「산지관리법」 제25조제1항제1호에 따라 해당 토지채취허가의 관할이 시ㆍ도지사로 변경된다고 보는 것이 법령의 문언과 규정체계에 부합합니다. 

  이 경우 시ㆍ도지사가 변경허가를 하는 대상은 토석채취 면적이 확대되는 부분으로 한정될 것이지만, 변경허가는 종전 허가에서 일부 사항만을 변경하는 것일 뿐 그 외의 사항에 대해서는 종전 허가와 동일성을 유지한다는 점에 비추어 보면, 시ㆍ도지사는 변경허가권을 갖게 되는 것뿐만 아니라 종전 허가 및 변경허가에 따른 토석채취 대상 산지 전체에 대하여 같은 법 제31조에 따른 토석채취 허가 취소 또는 토석채취의 중지 등 제재처분을 할 권한(이하 “제재처분권한”이라 함) 및 토석채취 허가에 대해 같은 법에 따른 관할 행정청으로서 가지는 관리 권한(이하 “후속관리권한”이라 함)(각주: 토석채취허가를 한 경우 산림청장등은 재해방지를 위한 조사ㆍ점검ㆍ검사 및 조치명령(제37조), 중간복구명령(제39조), 복구설계서의 승인(제40조), 복구의 대집행(제41조), 복구준공검사(제42조) 등을 할 수 있음)을 갖게 된다고 보는 것이 합리적일 것입니다.

  아울러 「산지관리법」 제25조제1항에서 토석채취 면적에 따라 허가권자를 달리 규정한 것은 토석채취 면적이 10만 제곱미터 이상인 경우에는 해당 지역 환경에 미치는 영향이 광범위하므로 토석채취허가에 따른 산림 보전 및 재해 예방을 위한 광역 단위의 효율적인 법 집행을 도모하려는 취지로 볼 수 있다는 점, 같은 법 시행령 제15조제1항제2호에서는 산지전용허가에 대한 변경허가를 받거나 변경신고를 하려는 경우에는 해당 산지전용허가를 한 산림청장등에게 변경허가를 받거나 변경신고를 하도록 규정하고 있으나, 같은 법 제25조제1항에 따른 토석채취변경허가의 경우에는 이와 같이 종전 허가를 한 허가권자에게 변경허가를 받도록 하는 규정이 없다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려해야 합니다.

  한편 일반적으로 이미 허가받은 사항을 일부 변경하려는 경우 그 변경허가권한은 당초의 허가권자에게 있다는 점, 종전 허가를 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 하였음에도 채취 면적의 합이 10만 제곱미터 이상이 되었다는 이유로 그 종전 허가에 대한 후속관리권한과 제재처분권한까지 시ㆍ도지사가 행사하게 된다면 법률의 명시적인 근거 없이 권한을 이관하는 것과 같은 결과가 되어 부적절하다는 점, 종전 허가를 한 자가 변경허가 후에도 해당 토석채취허가에 대해 관할권을 가지는 것이 관련 업무처리의 일관성과 효율성 담보를 위해 바람직하다는 점에 비추어 이 사안의 경우 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 변경허가권자라는 의견이 있습니다.

  그러나 일반적으로 변경허가권한이 당초의 허가권자에게 있다고 하더라도 법령에 특별한 규정이 있다면 달리 보아야 하고, 변경허가 후 채취 면적의 합이 10만 제곱미터 이상이 되어 해당 토석채취허가 자체에 대한 관할권자가 시ㆍ도지사로 변경되는 것은 「산지관리법」 제25조제1항에 근거한 것으로서 법령상 근거 없는 권한의 이전이라고 보기 어려울 뿐만 아니라, 관할권자가 시ㆍ도지사로 변경된다 하더라도 산지관리법령에 따라 후속관리권한 및 제재처분권한을 행사하는 한 관련 업무의 일관성과 효율성을 확보할 수 없다고 일의적으로 단정할 수 없으므로, 그러한 의견은 타당하지 않습니다.

  따라서 이 사안의 경우 「산지관리법」 제25조제1항제1호에 따라 시ㆍ도지사의 허가를 받아야 합니다.



<관계 법령>
산지관리법
제25조(토석채취허가 등) ① 국유림이 아닌 산림의 산지에서 토석을 채취(가공하거나 산지 이외로 반출하는 경우를 포함한다)하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 다음 각 호의 구분에 따라 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 토석채취허가를 받아야 하며, 허가받은 사항을 변경하려는 경우에도 같다. 다만, 농림축산식품부령으로 정하는 경미한 사항을 변경하려는 경우에는 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고하는 것으로 갈음할 수 있다.
  1. 토석채취 면적이 10만제곱미터 이상인 경우: 시ㆍ도지사의 허가
  2. 토석채취 면적이 10만제곱미터 미만인 경우: 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가
  ② ~ ⑧ (생  략)
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